笔者在《联合早报》5月13日发表《联大2758号决议为何未提台湾归属问题？》一文后，接到多位读者朋友询问：同样是联合国大会（简称联大）通过的决议，为什么2758号决议具有这么强的法律效力，而最近几年高票通过的涉及俄乌议题的多个决议，对俄乌战争却没有产生实质影响？
这实在是一个好问题。
对联合国的基本运作有所了解的读者应该知道，它的权力中心是由五个常任理事国和10个非常任理事国组成的安全理事会（简称安理会）。根据《联合国宪章》第25条规定：“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议。”因此，安理会通过的决议，对联合国会员国一般都有法律约束力。特别是在涉及全球和地区安全议题上，只要是安理会五个常任理事国一致同意（至少不反对）并获得通过的决议，就能得到较好的执行。典型者如1991年11月29日安理会通过的第678号决议，依宪章第七章授权联合国会员国，对入侵科威特的伊拉克进行军事打击。
同样按照宪章相关规定，联大通过的决议只有在涉及联合国内部事务时，才有法律效力或约束力，如接纳新会员国（第4条第2款）、停止会员国权利和除名（第5条和第6条）、审核联合国预算（第17条第1款）、设立辅助机构（第22条）、选举安理会非常任理事国（第23条第1款）、制定联合国工作人员的规章（第101条第1款）、修正宪章条款（第108条）等。
对于那些在本质上不属于联合国内部事务的议题，如俄乌战争、以哈冲突、环境治理、公共卫生、粮食危机等，联大通常只有发出呼吁、提出倡议或建议的权力，此类决议无论对联合国系统或是会员国，都没有严格的法律效力。因此，最近几年，虽然联大围绕俄乌议题高票通过多个决议，但对俄乌战争的进程并无实质影响。如果有一些影响的话，主要体现在国际道义层面。
联大2758号决议要解决的根本问题，是在主张代表中国的两个相互竞争的政治团体中，选择其中一方作为中国在联合国的唯一合法代表。这种选择在本质上就属于联合国的内部事务，因此决议对于联合国系统内的各机关和专门机构都有法律约束力。台海两岸在1949年10月至1971年10月长达22年的时间里，围绕中国在联合国的代表权而展开的激烈争夺和曲折过程，即印证这一点。
两岸各自背后分别是以苏联和美国为首的东西方两大阵营，因此两岸的这种争夺，实际上也是两大阵营在联合国角力的一个缩影。或许是为了使这种竞争有章可循，联大于1950年12月通过题为《联合国承认会员国代表权》的第396（5）号决议，其中规定：“凡遇主张有权代表某一会员国出席联合国者非止一方，而该问题又为联合国争执之点时，则此问题应依宪章宗旨原则并就个别情形予以审议；凡遇此种问题发生时，应由大会审议之，如值大会休会，则由驻会委员会审议之；大会或大会驻会委员会对于所有此种问题所采取之态度，联合国其他各机关以及各专门机关均应顾及之。”
对会员国没有直接约束力
此后，联大内部几乎每年都围绕中国代表权问题展开博弈。在整个1950年代，美国主张“暂缓讨论”的提案均获通过。进入1960年代后，美国为了继续支持台湾方面，从1961年起主张这个问题是宪章第18条规定的“重要问题”，须经联大以超过三分之二多数同意才有效（联大1668号决议，1961年12月15日）。但在整个1960年代，随着越来越多第三世界国家在去殖民化进程中独立并加入联合国，联大里的力量对比变化趋势明显对台湾方面不利。到1971年第26届联大讨论此事时，美国支持下的“重要问题案”首先被联大否决，意味着这个问题只须联大简单多数通过即可。美国等19国又提出“双重代表权”（即两岸都可以成为联合国会员国）方案，也因2758号决议率先通过而成为废案。
2758号决议通过后，联合国系统内的各机关和专门机构，很快接纳中华人民共和国的代表为中国唯一合法代表。不过，前述联大第396（5）号决议中还有如下条文：“大会或大会驻会委员会对此种问题所采取之态度，就其本身而言，并不影响各会员国个别与该有关国家间之直接关系。”也就是说，选择特定方为某会员国在联合国合法代表的联大决议，虽然对联合国系统内的各机关和专门机构有法律效力，但对联合国各会员国并没有直接的约束力，对联合国之外的其他国际组织也没有约束力。
但我们看到的是，2758号决议通过后，很快有大量国家把外交承认从台北转向北京，也有大量国际组织接纳中华人民共和国的代表为中国的唯一合法代表。
这说明，虽然2758号决议对联合国会员国和其他国际组织没有直接的法律约束力，但绝大多数会员国和国际组织仍然愿意遵循决议。这种现象也反映相关国家和国际组织对2758号决议的法律确信，使得2758号决议可被视为习惯国际法。对于这个问题，若有机会笔者愿撰文另述。
作者王伟男是上海交通大学台湾研究中心副主任
包毅楠是海南华阳海洋研究中心副研究员
