美国总统特朗普上星期访问中东时，突然宣布解除对叙利亚的制裁，还与至今仍被美国列为恐怖分子的叙利亚过渡时期总统沙拉会晤。特朗普的决定给百废待兴的叙利亚带来莫大的希望，并可能对中东地区局势产生深远影响。然而，叙利亚战后重建仍存在诸多挑战。沙拉政府能否彻底摆脱过去，带领国家走上崭新道路；向来善变的特朗普会否兑现承诺，为叙利亚提供必要支持，都有待观察。
“解除制裁是一个勇敢的历史性决定，将减轻人民的痛苦，帮助他们浴火重生，并为地区稳定奠定基础。”
叙利亚过渡时期总统沙拉上周四（5月15日）发表全国讲话，赞扬美国总统特朗普解除对叙制裁。叙利亚民众对美国终于要解开长期牢牢捆住叙利亚的制裁雀跃不已，纷纷走上街头欢庆。
特朗普是在上周二（13日）宣布解除对叙利亚的所有制裁，并于隔天在沙特阿拉伯首都利雅得与沙拉举行约半小时的会谈。这是美叙领导人时隔25年再度会晤。
美国财政部随后于周五（23日）签发通用许可证，准许进行《叙利亚制裁条例》原本禁止的交易，包括与沙拉过渡政府、叙利亚央行与国营企业交易，从而有效解除对叙利亚的制裁。美国国务院同日宣布，对2019年出台的《凯撒叙利亚平民保护法》（简称凯撒法案）实施180天的制裁豁免，为伙伴国与盟友在叙利亚开展业务及参与重建工作开了绿灯。
华盛顿智库中东研究所高级研究员阿西尔（Ibrahim al-Assil）接受《联合早报》访问时指出，特朗普解除对叙利亚制裁的决定，是基于地缘战略考量、经济务实主义以及地区联盟形势的转变。
阿西尔说：“特朗普政府似乎寻求让叙利亚重新融入地区大家庭，以制造一个具有划时代意义的时刻，类似于达成《亚伯拉罕协议》那样。此举也反映特朗普非传统的外交风格，他倾向于采取大胆姿态与直接接触，而非冗长的多边进程。”
2020年9月，阿拉伯国家阿联酋和巴林同以色列签署《亚伯拉罕协议》，实现关系正常化，摩洛哥与苏丹后来也签了字。这被视为特朗普第一个任期内的一大外交成就。特朗普今年重返白宫后称，还会有更多国家加入这项协议。
特朗普表明，希望叙利亚也能签署《亚伯拉罕协议》。白宫说，特朗普在会晤中敦促沙拉做五件事：与以色列实现关系正常化、让所有外国恐怖分子离开叙利亚、驱逐巴勒斯坦恐怖分子、帮助美国防止伊斯兰国组织卷土重来，以及管理叙东北部的伊国组织成员拘留中心。美国财政部在周五的声明中指出，叙利亚通用许可证的发放，是以叙利亚不能为恐怖分子提供避风港，并须确保少数民族和宗教群体的安全为条件。
新加坡国立大学中东研究所研究员蔡胜荣向《联合早报》指出，美国此前把解除制裁与叙利亚是否实现良好治理挂钩，这原本是一个漫长的过程，但特朗普打破美国长期以来的外交政策惯例。
阿萨德政权倒台后 制裁已失去意义
特朗普政府此前称，在美国解除任何制裁之前，叙利亚必须满足一些先决条件，如保证伊朗与它的代理组织不会在叙境内开展行动、摧毁化学武器库存、保护少数群体等。如今，特朗普在沙拉政府尚未做到这些事之前就解除制裁，虽然引发外界质疑，但也有部分人对他的果敢表示佩服。一名匿名的拜登政府官员就告诉美国新闻网站Axios：“真希望我能为一个行动如此迅速的政府工作。”
蔡胜荣说：“目前尚不清楚沙拉能否做到特朗普提出的要求，但对他的政府而言，这无疑是一个良好的开端，也是个路线图。”
早在1979年，美国就把叙利亚列为支持恐怖主义的国家，实施金融限制、武器禁运等措施，叙利亚至今还在名单上。2011年时任叙利亚总统阿萨德暴力针对和平示威并引发内战后，美国大幅加大对叙制裁，包括禁止美国公民在叙利亚进行新的投资、禁止向叙利亚出口或出售服务、禁止进口叙利亚石油或石油产品等。
2019年，特朗普首次执政时出台《凯撒法案》，除了对涉及叙利亚冲突的机构和个人实施额外制裁，还允许美国总统对与叙利亚政府合作的外国人、公司或国家政府实施二级制裁，从而孤立叙利亚经济。
不过，这些制裁已失去作用。咨询公司Khayrion的高级研究员布斯廷（Gy?rgy Busztin）告诉《联合早报》，美国对叙利亚的制裁旨在惩罚阿萨德政权对人民的针对。“然而，这些制裁未能改变阿萨德政权的行径，反而给叙利亚人民带来巨大痛苦。在阿萨德政权被反对派武装推翻后，维持这些制裁措施更变得毫无意义。”
布斯廷曾担任匈牙利驻印度尼西亚与伊朗大使，并于2011年至2017年间担任联合国秘书长伊拉克事务副特别代表。
联合国开发计划署（UNDP）今年2月指出，2011年爆发内战前，叙利亚国内生产总值（GDP）为620亿美元，但如今还不到290亿美元，全国有九成人口生活在贫困中。过去五年，叙利亚经济平均增长率为1.3%，按照这一增速，叙利亚的GDP需要55年才能回到2010年的水平。除了经济损失，叙利亚在预期寿命、教育水平等方面的发展也倒退数十年。
据世界银行估计，叙利亚重建需要超过2500亿美元。阿萨德政权去年底倒台后，欧盟暂停了针对叙利亚关键经济领域的部分限制，英国也解除了对叙利亚央行、航空公司和石油公司等的制裁措施。波斯湾国家虽也有意协助叙利亚发展经济，但因美国的制裁而有所顾虑。
布斯廷指出，对叙利亚而言，美国的制裁堪称“制裁之母”，带来的打击最为沉重。他预计：“一旦美国解除对叙利亚制裁，其他国家将效仿。这将加快叙利亚在政治与经济上重新融入国际体系的步伐，结束叙利亚的孤立状态。”
叙利亚成区域稳定因素 沙特土耳其背后充推手
沙特与土耳其是促成美国与叙利亚接触的主要推手。两国都明白，继续孤立叙利亚可能会延长不稳定局势，从而破坏区域发展愿景。
特朗普是与沙特王储穆罕默德及土耳其总统埃尔多安谈过后，才决定解除对叙利亚的制裁。特朗普与沙拉会晤时，穆罕默德也在场，埃尔多安则通过电话连线方式参与。两国积极推动美叙接触，背后有着各自的战略与经济利益考量。
阿西尔分析道：“利雅得现在认为，一个稳定的叙利亚是开启区域互联互动与经济一体化的关键，这与沙特2030年愿景的发展目标是一致的。叙利亚的地理位置，使它成为波斯湾、黎凡特地区和土耳其之间的交通和贸易走廊。”
“土耳其则深受叙利亚难民危机影响，希望看到一个稳定、经济活跃、最终能够接回本国难民的叙利亚。安卡拉也看中叙利亚战后重建和基础设施项目所提供的经济机遇。”
阿西尔说，叙利亚局势如能稳定下来将是一项里程碑式的发展。“这预示着地区紧张局势有可能缓和，外交与经济合作有望开始取代冲突与代理人战争。”
布斯廷也说：“通过摆脱制裁、建立机构与法制，叙利亚将能从动荡的根源，转变成地区的稳定因素。”
叙利亚与区域的稳定也符合美国的利益。英国伦敦国王学院的中东安全问题专家布雷格曼（Ahron Bregman）接受《联合早报》访问时说，特朗普解除对叙制裁，除了希望看到一个自立的叙利亚，也为确保伊朗和俄罗斯远离叙利亚。
伊朗和俄罗斯是阿萨德的主要盟友。阿萨德垮台对以伊朗为首、反美国和以色列的“抵抗轴心”造成重创，美国解除对叙制裁将进一步削弱伊朗与代理武装组织之间的联系。
叙利亚与邻国预期中的关系正常化也将堵上现有的安全真空，防止伊国组织等恐怖组织卷土重来。
在叙利亚内战中，伊朗、俄罗斯和黎巴嫩真主党站在阿萨德一边，美国、土耳其和其他国家支持不同的反政府武装，伊国组织则趁乱崛起，一度在叙利亚与伊拉克控制大片土地。伊国组织虽已被以美国为首的国际联军击溃，但伊叙境内估计仍有约2500名伊国组织残党，而自沙拉上台以来，他们加大了在叙境内的袭击力度。
以色列或被迫调整对叙立场
叙利亚旧政权被推翻后，以色列以维护国家安全为由多次空袭叙利亚，并占领戈兰高地军事缓冲区与周边地区，加剧了中东的动荡局势。据报道，以色列总理内坦亚胡今年4月访问华盛顿时曾要求特朗普，这名被他称为“以色列有史以来最好的朋友”，不要解除对叙利亚的制裁。
特朗普显然没有应允，而美国对叙利亚的态度转变，可能会迫使以色列做出改变。布雷格曼说：“以色列希望看到一个软弱且分裂的叙利亚，但它可能会觉得有义务改变这种做法，以符合美国政府对叙利亚的积极看法。”
据特朗普的说法，沙拉同意在叙利亚走上正轨后加入《亚伯拉罕协议》，但叙利亚方面未确认此事。CNN上周引述以色列消息人士报道，以色列和叙利亚新政权最近在阿塞拜疆进行直接会谈，土耳其官员也在场。报道称，这是以叙关系出现变化的迹象。
另据路透社报道，以色列早前宣布从叙利亚取回已故以色列间谍科恩（Eli Cohen）的大量遗物，这些物品其实是叙利亚政府批准交出的，为的是缓解以色列的敌意，同时向特朗普示好。
复兴叙利亚 前路仍茫茫
沙拉的上台既是机遇，也是挑战。一些人认为他的领导风格与独裁者阿萨德截然不同，给叙利亚带来了开启新篇章的机会，但沙拉与叙利亚要与其他国家重建关系，还须克服诸多障碍，包括信任缺失、人权问题、与以色列的相互敌意等。
沙拉领导的沙姆解放组织曾是卡伊达在叙利亚的分支，它虽已同卡伊达割席，改走较温和的路线，但至今仍被美国、联合国和英国等列为恐怖组织。美国曾悬赏1000万美元通缉沙拉，直到去年底叙利亚变天后才取消通缉。沙拉掌权后努力把自己塑造为一个较温和、为所有叙利亚人服务的总统，但始终难以平息来自国内外的质疑声。
沙拉能否获得国际信任 取决于平等对待少数群体
一些叙利亚人认为，沙拉政府不会真的公平对待少数族群。今年3月，忠于叙利亚新政府的武装人员对阿萨德政权残余势力展开的针对行动，就演变成对少数阿拉维派的屠杀事件。联合国说，一些阿拉维派家庭全家被杀，包括妇孺。
如何杜绝这类事件，让少数民族与宗教群体享有平等权利，无疑是沙拉面对的最大挑战。这也会是国际社会衡量他是否是个可信的合作伙伴的重要标准。布斯廷说：“持续的外部支持必须以此（叙国内的族群包容）为前提。被推翻的政权过去不公正的行为，必须通过过渡期司法来伸张正义，以确保国家治愈过程能够开始。一个内部和谐的叙利亚，才能与所有邻国和谐相处。”
阿西尔也指出，沙拉在地区国家眼中或许是可行的合作伙伴，但他在全球舞台上的可信度，取决于叙利亚能否落实具体改革和包容治理。
美国国内已有声音认为，特朗普操之过急。他们担心，在叙利亚未满足美国要求前就全面解除制裁，将使美国失去约束叙利亚的一个重要杠杆。
美解除制裁过程复杂 凯撒法案须国会撤销
不过，美国要解除制裁其实是个复杂且耗时的过程。特朗普虽可通过颁布行政命令或改变政府机构政策迅速取消部分制裁，但《凯撒法案》须国会批准才能撤销，而美国议员可能会希望先确定沙拉政府已采取行动解决美国提出的关切，才同意解除制裁。
美国国务卿鲁比奥说，对《凯撒法案》的豁免每180天就要更新一次。“最终，若能取得足够进展，我们希望废除制裁法令。”他也指出，特朗普已表明，希望叙利亚政府会在美国解除制裁后采取后续行动。
这意味着，若特朗普认为叙利亚在满足美国要求方面做得不够，美国可能随时会恢复制裁。
